TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2258/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros al Estado por servicios y tecnología en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2258 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2973
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Neiva y el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Neiva.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El apoderado judicial de la Caja de Compensación Familiar del Huila Comfamiliar Huila presentó una demanda[1] contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud Adres, el departamento del Huila y el municipio de Paicol el 23 de septiembre de 2021. Con esta, la demandante busca que se declare que las accionadas le adeudan unas sumas por concepto de recursos de esfuerzo propio que sirven para financiar las prestaciones del Régimen Subsidiado de Salud. En consecuencia, pretende que se ordene a las entidades demandadas pagar esa obligación.
2. Según el abogado del demandante, Comfamiliar Huila EPS es una entidad promotora de salud que presta sus servicios a la población afiliada al Régimen Subsidiado de Salud. Estableció que esa entidad financiaba los contratos que suscribió con las entidades que conforman su red prestadora de servicios a través de 2 formas: los giros directos y las transferencias de recursos de esfuerzo propio de las entidades territoriales. Más adelante, relató que su poderdante solicitó el pago de dos facturas por valores de $2782.900 y $7636.603 a las entidades territoriales.
3. Aclaró que esas sumas correspondían a los recursos de esfuerzo propio que las entidades territoriales debían girarle en los meses de agosto y noviembre del año 2020 para subvencionar la atención de las personas afiliadas al Régimen Subsidiado de Salud. Afirmó que las demandadas no habían cancelado esos valores, a pesar de que la accionante las había requerido para ello. Además, explicó cuál era la responsabilidad de la Adres y de las entidades territoriales para la financiación de la Unidad de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado de Salud.
4. La demanda fue asignada al Juzgado 2 Laboral del Circuito de Neiva el día 23 de septiembre de 2021[2]. Al principio, ese juzgado le dio trámite a la demanda. Luego, el 22 de julio de 2022, ese despacho declaró falta de jurisdicción para tramitar el caso y ordenó enviar el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Neiva[3]. Para sustentar esa decisión, el despacho dio a conocer que el numeral 4° del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 estableció que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria conocía sobre las disputas relativas a la prestación de servicios de seguridad social que ocurran entre usuarios, beneficiarios o afiliados y entidades administradoras, empleadores y prestadores.
5. También recordó que la Corte Constitucional había manifestado que esa norma de competencia se refería a los conflictos relacionados con la prestación de los servicios de seguridad social. Advirtió que el caso que estaba analizando no encajaba en la descripción de esa norma. Más bien, estimó que la demanda trataba sobre una controversia contractual sobre reconocimiento, facturación y cobro por la administración de los recursos del Régimen Subsidiado de Salud. Manifestó que el primer inciso del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) sí aplicaba para este asunto.
6. Aclaró que ese artículo dispuso que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para juzgar las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Afirmó que esa era la jurisdicción habilitada para instruir este caso, no la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria.
7. Expresó que el Auto 721/21 de la Corte Constitucional trató sobre un caso idéntico al que estaba analizando. Presentó varios apartes de esa decisión e indicó que la Corte también consideró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para dirimir esa clase de disputa. Finalmente, hizo énfasis en la calidad de las partes del conflicto que estaba examinando y aseguró que no cumplían las características establecidas en la norma de competencia del numeral 4° del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 porque ninguno acudió en la condición de usuario, beneficiario o afiliado.
8. El expediente fue repartido al Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Neiva el día 4 de agosto de 2022[4]. Ese despacho decidió provocar conflicto negativo de competencias entre distintas jurisdicciones con el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Neiva y ordenó enviar el sumario a la Corte Constitucional el 31 de agosto de 2022. El juzgado inició ese pronunciamiento haciendo unas aclaraciones sobre el sistema de salud y el procedimiento de recobro por prestación de servicios de salud. Afirmó que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria era la competente para tramitar este caso.
9. Concretamente, indicó que esa jurisdicción era la competente porque el numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) le asignó la facultad para gestionar los conflictos sobre el Sistema de Seguridad Social planteados entre beneficiarios, usuarios o afiliados y administradores, prestadores y empleadores. También relacionó varias decisiones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[5] y del Consejo de Estado[6] que reflejaban la misma interpretación de la norma.
10. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 5 de octubre de 2022[7]. La Secretaría Judicial de esta corporación repartió el caso en sesión virtual del día 2 de mayo de 2023 y remitió el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 5 de mayo del mismo año[8].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
11. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
12. Esta Corporación ha señalado[10] que los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. Los conflictos de competencia pueden ser negativos, en caso de que las autoridades colisionadas rechacen ser competentes para tramitar el proceso; o positivos, si las autoridades en disputa consideran que son competentes para instruirlo.
13. Igualmente, la Corte ha considerado que existen tres presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo[11]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y que pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia[13]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las que se consideran competentes o no para tramitar el asunto.
Competencia para tramitar las controversias sobre el pago de la UPC que le corresponde al Estado para financiar la prestación de los servicios médicos del POS -hoy PBS-. Reiteración del Auto 721/21[14]
14. La Corte Constitucional considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para instruir las demandas usadas para reclamar al Estado el pago de sumas de dinero para cubrir los gastos por la prestación de servicios médicos incluidos en el POS -hoy PBS- que sean financiados mediante la UPC. Esta corporación sostiene esa postura desde que expidió el Auto 721/21. En esa providencia, la Corte explicó que la UPC es un mecanismo de financiación del sistema de salud y dio a conocer que el Estado es el encargado de girar los recursos por concepto de UPC a las entidades promotoras de salud.
15. Igualmente, indicó que las controversias sobre el pago de la UPC no están relacionadas directamente con la prestación de los servicios de salud, sino con la financiación del sistema de salud. En ese sentido, advirtió que esas disputas no encajan en la descripción del numeral 4° del artículo 2 de la Ley 712 de 2001[15]. En cambio, estimó que sí se subsumían en la descripción del primer inciso del artículo 104 del CPACA[16], pues materializan cuestionamientos contra las actuaciones que realizan distintas entidades estatales.
III. CASO CONCRETO
En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
16. La Sala estima que el presupuesto subjetivo se cumple porque existe una tensión entre dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Neiva que integra la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria. Por el otro, el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Neiva que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
17. La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso. Concretamente, sobre la demanda promovida por la Caja de Compensación Familiar del Huila Comfamiliar Huila contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud Adres, el Departamento del Huila y el Municipio de Paicol.
18. Por último, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque esas autoridades judiciales emplearon fundamentos jurídicos para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda. Luego de realizar el estudio de esos elementos, la Sala concluye que se configura un conflicto negativo de competencias entre el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Neiva y el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Neiva. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado
19. Este caso se ajusta a la descripción que trae la regla del Auto 721/21 y el primer inciso del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La parte demandante pretende obtener el pago de recursos de esfuerzo propio por parte de varios organismos estatales. Lo anterior, con el fin de financiar la unidad de pago por capitación (UPC) que sirve para cubrir la prestación de servicios médicos incluidos en el POS -hoy PBS- a la población beneficiaria del Régimen Subsidiado de Salud.
20. Como la controversia planteada en la demanda concuerda con aquellas descritas en las normas que establecen la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el caso debe ser gestionado por esa jurisdicción. Con fundamento en lo anterior, la Corte resolverá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre la demanda analizada. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Neiva para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.
21. Regla de decisión: La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado[17].
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Neiva y el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Neiva, en el sentido de DECLARAR que al Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Neiva le corresponde conocer sobre la demanda presentada por la Caja de Compensación Familiar del Huila Comfamiliar Huila contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud Adres, el departamento del Huila y el municipio de Paicol.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2973 al Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Neiva para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 2 Laboral del Circuito de Neiva y a los interesados en este asunto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[3] Archivo 046AutoFaltaJurisdiccion del expediente digital CJU-2973.
[5] Proferidas en los expedientes radicados con los números 2013-02787-00, 2014-01737-00, 2016-00075-00, 2014-01722-00 y 2019-01299-00.
[6] Proferidas en los expedientes radicados con los números 53351, 46545, 53290, 38731 y 21962.
[7] Archivo 02CJU-2973 Correo Remisorio del expediente digital CJU-2973.
[8] Archivo 03CJU-2973 Constancia de Reparto del expediente digital CJU-2973.
[9] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
( ) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[11] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[14] Auto 721 del 24 de septiembre de 2021 en el expediente CJU-833 con ponencia del magistrado José Fernando Reyes Cuartas.
[15] Artículo 2. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: ( )
4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.
[16] Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
[17] Regla de decisión del Auto 721/21.